Note de synthèse : logement abordable et cohésion des territoires (dossier corrigé, concours DGFiP)

1. La note de synthèse

Vous êtes affecté au bureau des études économiques d'une direction régionale des finances publiques. Le directeur régional, qui doit participer à une conférence territoriale consacrée à l'attractivité et à l'habitat, vous demande de rédiger, à partir du seul dossier joint et à l'exclusion de toute connaissance personnelle, une note de synthèse objective et neutre d'environ trois pages sur l'accès au logement abordable et ses effets sur la cohésion des territoires. Vous ferez apparaître fidèlement les convergences comme les désaccords entre les documents, ainsi que les réserves de méthode que les sources formulent sur leurs propres données. Votre note comportera un titre, une introduction dégageant la problématique et annonçant le plan, et un plan apparent en deux parties équilibrées. Vous ne formulerez dans la note aucune recommandation ni prise de position.

2. L'avis argumenté

Dans un second temps, et de façon distincte de la note, le directeur régional sollicite votre avis : selon vous, l'effort public en faveur du logement doit-il être différencié par territoire ou demeurer piloté par un objectif national uniforme, et quelle action concrète proposeriez-vous de conduire ? Vous formulerez une proposition personnelle, claire et argumentée, d'environ une page, en vous appuyant sur le dossier sans vous y limiter.

Note de cadrage de la direction des études économiques sur la notion de logement abordable

L'expression « logement abordable » est employée dans le débat public sans définition stabilisée. La présente note en propose une acception opératoire et rappelle les distinctions sans lesquelles les données disponibles sont mal interprétées. Un logement est dit abordable lorsque la dépense qu'il impose à son occupant demeure compatible avec ses autres besoins, compte tenu de ses ressources. L'accessibilité ne se mesure donc pas par un prix ni par un loyer pris isolément, mais par un rapport : celui de la dépense de logement au revenu du ménage, corrigé des aides perçues. C'est ce rapport que l'on nomme taux d'effort. Un marché peut voir ses prix baisser sans devenir accessible, si les revenus reculent davantage ; il peut voir ses prix monter sans que l'accessibilité se dégrade, si les revenus progressent plus vite. Trois segments doivent être distingués, car ils n'obéissent pas aux mêmes ressorts. Le parc locatif social est attribué selon des plafonds de ressources et des règles de priorité, et son loyer est administré. Le parc locatif privé est régi par la rencontre d'une offre et d'une demande, encadrée dans certaines zones. L'accession à la propriété dépend principalement des conditions de crédit, donc de variables monétaires que les politiques du logement ne déterminent pas. Une mesure conçue pour un segment peut se révéler sans effet, voire contraire à son but, sur un autre. Une deuxième distinction porte sur les territoires. Le terme de zone tendue désigne un territoire où la demande de logements excède durablement l'offre disponible, ce qui se traduit par des prix élevés, des délais d'attente longs dans le parc social et une faible vacance. Une part importante du territoire national connaît la situation inverse : une offre excédentaire, une vacance élevée et un parc ancien dont la remise en état coûte davantage que sa valeur de marché. Ces deux situations posent des problèmes distincts, et il serait inexact de les traiter comme deux degrés d'une même difficulté. Une troisième distinction, enfin, sépare le stock du flux. La production annuelle de logements neufs représente une fraction limitée du parc existant. Un effort sur la seule construction produit donc ses effets avec un décalage de plusieurs années et ne modifie que marginalement la structure du parc à court terme. À l'inverse, la mobilisation du parc existant, par la remise sur le marché de logements vacants ou par la fluidification des parcours résidentiels, agit plus vite mais se heurte à des obstacles juridiques et pratiques dont la note ne sous-estime pas la difficulté. Deux précautions de lecture s'imposent pour finir. La première tient à l'ancienneté de certaines statistiques : le taux d'effort des ménages repose sur des enquêtes lourdes, dont le renouvellement est espacé, de sorte que les valeurs publiées peuvent décrire un état du marché qui a évolué depuis. La seconde tient à l'agrégation : une moyenne nationale masque des écarts territoriaux dont l'amplitude excède fréquemment l'évolution temporelle que l'on cherche à mesurer.

Extrait du rapport du compte du logement établi par le service des données et études statistiques

Les éléments qui suivent sont extraits du « Rapport du compte du logement 2024 », publié par le service des données et études statistiques, paru le 20 novembre 2025. Le compte du logement retrace, pour une année, l'ensemble des flux économiques relatifs au logement, quels que soient les agents qui les supportent. En 2024, la dépense de l'ensemble des agents économiques dans le domaine du logement progresse de 1,6 % pour s'établir à 618,9 milliards d'euros. Cette dépense agrège deux ensembles de nature différente, les dépenses courantes liées à l'occupation des logements et les dépenses d'investissement liées à leur acquisition et à leur amélioration. Les dépenses courantes des occupants s'élèvent à 455,4 milliards d'euros. Elles se répartissent entre 445,5 milliards d'euros pour les occupants des 38,3 millions de logements ordinaires et 10,0 milliards d'euros pour les 1,1 million de personnes hébergées en structures collectives. Ces dépenses courantes comprennent les loyers, réels pour les locataires et imputés pour les propriétaires occupants, ainsi que les charges et les dépenses d'énergie. L'activité immobilière, qui recouvre les transactions et les travaux, diminue de 10,5 % par rapport à 2023 et s'établit à 337,7 milliards d'euros. Ce repli tient à la baisse des transactions dans l'ancien, en recul de 13,3 %, et au repli de la construction neuve, en recul de 12,8 %. Le mouvement est donc concomitant sur les deux segments du marché, et non propre à l'un d'eux. Les aides au logement, entendues au sens large et comprenant les versements comme les réductions de dépense, représentent 43,1 milliards d'euros. Elles diminuent de 1,1 %, en raison de la baisse de prestations sociales liées au chèque énergie et du recul des aides relevant du dispositif d'aide à la rénovation. Le rapport souligne que cette diminution intervient alors que la dépense courante des occupants continue de progresser, de sorte que la part de l'effort demeurant à la charge des ménages s'accroît mécaniquement.

Extraits statistiques sur la construction neuve et sur le taux d'effort des ménages

Le présent document réunit deux séries statistiques publiées par le service des données et études statistiques. Elles n'ont ni la même périodicité ni la même fraîcheur, et cette différence est signalée à dessein. Première série : la construction neuve, issue de la base Sitadel, publication « Construction de logements : résultats à fin février 2026 (France entière) », parue le 31 mars 2026. Sur les douze mois de mars 2025 à février 2026, 387 944 logements ont été autorisés à la construction, soit 5,1 % de moins que la moyenne des cinq années précédentes. Sur le seul mois de février 2026, 33 151 logements ont été autorisés, en hausse de 3,3 % en données corrigées des variations saisonnières et des jours ouvrables, et le nombre de logements mis en chantier s'établirait à 27 158 unités, en baisse de 1,6 % par rapport à janvier. La publication rappelle que les données de mises en chantier des mois récents font l'objet d'estimations et sont révisées lors des publications suivantes. Seconde série : le taux d'effort des ménages, fiche « Taux d'effort des ménages » des Chiffres clés du logement, édition 2022, établie à partir de l'enquête nationale Logement de 2013. Le taux d'effort net y est défini comme la part du revenu consacrée à l'habitation principale après déduction des aides personnelles au logement. Selon ces données, un ménage y consacre en moyenne 18,3 % de son revenu, contre 16,1 % en 2001, soit une progression de plus de deux points en douze ans. La dispersion autour de cette moyenne est marquée. Par statut d'occupation, le taux d'effort net s'établit à 28,4 % pour les locataires du secteur libre, à 24,1 % pour les locataires du secteur social, à 26,6 % pour les accédants à la propriété et à 8,9 % pour les propriétaires n'ayant plus d'emprunt en cours. Par niveau de revenu, il dépasse 30 % pour le premier quartile de revenu par unité de consommation et avoisine 13 % pour le quatrième. Ces deux séries ne peuvent être rapprochées terme à terme. La première décrit l'année écoulée, la seconde un état du parc mesuré il y a plus de dix ans. L'écart de millésime interdit de lire la seconde comme une description du présent ; il n'interdit pas d'en retenir la structure, c'est-à-dire la hiérarchie des taux d'effort entre statuts d'occupation et entre niveaux de revenu, qui constitue le résultat robuste de cette source.

Synthèse d'un rapport de l'Observatoire national des parcours résidentiels

Le rapport soutient une thèse unique : la difficulté d'accès au logement tient, pour une part que le débat public sous-estime, non au volume du parc mais à son immobilité. Il documente cette thèse par quatre séries d'observations. La première porte sur la mobilité dans le parc locatif social. L'observatoire estime que le taux de rotation annuel des logements sociaux, c'est-à-dire la part des logements changeant d'occupant au cours d'une année, s'établirait autour de sept pour cent dans les territoires tendus, contre plus du double dans les territoires détendus. Il en déduit que, dans les zones de forte demande, le stock disponible pour les nouveaux entrants se réduit à une fraction marginale du parc, indépendamment de la taille de celui-ci. La deuxième porte sur l'adéquation entre les logements et les ménages qui les occupent. Le rapport estime qu'une part appréciable des logements de quatre pièces ou plus est occupée par une ou deux personnes, souvent à la suite du départ des enfants ou d'un veuvage. Il souligne que cette situation ne traduit ni un abus ni une négligence : le déménagement suppose un coût financier, une rupture de voisinage et, dans le parc social, l'acceptation d'un loyer parfois supérieur au mètre carré pour une surface inférieure. L'observatoire relève que les dispositifs d'incitation à la mobilité existants sont peu utilisés et que leur rendement n'a pas été évalué. La troisième porte sur la vacance. Le rapport distingue la vacance de rotation, brève et nécessaire au fonctionnement du marché, de la vacance durable, qui concerne des logements inoccupés depuis plus de deux ans. Il estime que la seconde se concentre dans les centres anciens des villes moyennes et dans les communes rurales, et qu'elle tient principalement à trois causes : l'état du bâti, l'indivision successorale et l'écart entre le coût des travaux et la valeur de revente escomptée. La quatrième porte sur la décohabitation. Le rapport observe que le nombre de ménages progresse plus vite que la population, sous l'effet des séparations, du vieillissement et du recul de la vie en couple, et que cette évolution accroît le besoin de logements à population constante. Il en tire que la comparaison entre la production annuelle et la croissance démographique est trompeuse. Le rapport conclut qu'une politique centrée sur le seul objectif national de construction traite un symptôme et néglige la cause, et il recommande que tout objectif quantitatif soit assorti d'un objectif de fluidité, mesuré par le taux de rotation et par le délai d'attribution.

« Se loger près de son travail, un arbitrage devenu coûteux »

L'article s'attache aux conséquences de la difficulté d'accès au logement sur le marché du travail et sur la vie des territoires. Il part d'un constat rapporté par plusieurs employeurs : des candidats retenus à l'issue d'un recrutement renoncent au poste après avoir cherché un logement, faute d'en trouver un compatible avec leur rémunération à une distance raisonnable. L'auteur décrit d'abord l'arbitrage entre le coût du logement et le coût du déplacement. Un ménage qui s'éloigne du bassin d'emploi réduit son loyer mais augmente sa dépense de transport, son temps de trajet et sa dépendance à l'automobile. L'article rapporte le cas d'un couple ayant quitté une agglomération pour une commune située à quarante minutes, et constatant que l'économie réalisée sur le loyer était absorbée pour moitié par le carburant, les péages et l'entretien d'un second véhicule. L'article traite ensuite du cas des emplois à horaires décalés et des métiers d'exécution indispensables au fonctionnement quotidien des villes. Il cite les aides à domicile, les agents d'entretien, les personnels hospitaliers de nuit et les employés de la restauration, dont les horaires se concilient mal avec un trajet long et dont les revenus s'accommodent mal des loyers du centre. L'auteur y voit le risque d'une spécialisation sociale des territoires, où les fonctions nécessaires à la ville seraient assurées par des personnes contraintes d'en vivre éloignées. Un troisième développement porte sur les territoires à forte fréquentation touristique. L'article y décrit un report d'une partie du parc vers la location de courte durée, plus rémunératrice pour le propriétaire, et la difficulté qui en résulte pour les résidents permanents et pour les saisonniers. Il note que les communes concernées se trouvent dans une situation paradoxale : leur activité économique dépend d'une fréquentation qui rend le logement de leurs propres actifs difficile. L'auteur conclut que la question du logement a cessé d'être une politique sectorielle, et qu'elle conditionne désormais l'accès à l'emploi, la continuité des services publics locaux et la composition sociale des territoires. Il estime que la traiter par la seule offre nouvelle revient à ignorer que le problème se pose là où le foncier est rare, et qu'il ne se pose pas là où il est disponible.

Avis du Conseil consultatif du logement et des territoires

Le conseil a été saisi de la question suivante : l'effort public en faveur du logement doit-il porter prioritairement sur la production de logements neufs ou sur la mobilisation du parc existant ? L'avis est rendu à la majorité, une position minoritaire étant annexée. Le conseil constate d'abord que la question est mal posée lorsqu'elle est formulée à l'échelle nationale. Dans les territoires où la demande excède l'offre, la production nouvelle demeure nécessaire et aucune mobilisation du parc existant ne saurait la remplacer, le parc y étant déjà intensément occupé. Dans les territoires où la vacance durable est élevée, la construction nouvelle ajoute à une offre déjà excédentaire et accélère la dépréciation du parc ancien. Le conseil en déduit qu'un objectif quantitatif unique appliqué uniformément produirait, selon les territoires, soit une insuffisance, soit une aggravation. Le conseil examine ensuite l'articulation avec les objectifs de sobriété foncière. Il relève que la limitation de l'artificialisation des sols contraint la production nouvelle en périphérie, donc précisément là où le foncier était jusqu'ici disponible à un coût modéré, et que cette contrainte renchérit mécaniquement le coût de production. Il estime que cette contrainte est légitime dans son principe mais qu'elle appelle une contrepartie : si l'on restreint l'étalement, il faut lever les obstacles à la reconstruction sur elle-même de la ville existante, qu'il s'agisse des délais de procédure, du coût de la dépollution ou de la complexité du bâti ancien. Le conseil formule un troisième constat, relatif aux aides. Il observe qu'une aide solvabilisant la demande dans un marché où l'offre est rigide se transmet pour partie aux prix, et bénéficie donc en partie au vendeur ou au bailleur plutôt qu'au ménage aidé. Il souligne que cet effet est d'autant plus marqué que le marché est tendu, et qu'il est faible là où l'offre peut s'ajuster. Il en tire que l'effet d'une même aide diffère selon le territoire où elle est versée, ce que le pilotage national ne prend pas en compte. Le conseil recommande en conséquence de substituer à l'objectif national unique une programmation par bassin d'habitat, arrêtée conjointement par l'État et les collectivités concernées, comportant pour chaque bassin une cible de production, une cible de remise sur le marché de logements vacants et une cible de fluidité du parc social. La position minoritaire annexée conteste cette orientation. Son auteur soutient que la différenciation territoriale, présentée comme une adaptation, aboutirait en pratique à renoncer à construire dans les territoires où la contestation locale des projets est organisée, c'est-à-dire dans les zones tendues elles-mêmes. Il estime que l'objectif national uniforme, quoique imparfait, constitue la seule garantie contre cette abstention, et que la priorité devrait demeurer la production de logements sociaux dans les communes qui en comptent peu.

Propos recueillis auprès de la responsable du service habitat d'une communauté de communes

La responsable présente un territoire de trente-quatre communes organisé autour d'une ville-centre de douze mille habitants, à une heure d'une métropole régionale. Elle décrit une situation qu'elle juge mal saisie par les catégories nationales : son territoire n'est ni tendu ni détendu, il est les deux à la fois. Elle explique que les logements recherchés manquent et que les logements disponibles ne trouvent pas preneur. Les demandes qu'elle enregistre portent sur des logements de deux ou trois pièces, en bon état thermique, situés à proximité des services et accessibles sans voiture. L'offre disponible est composée de maisons anciennes de cent vingt mètres carrés et davantage, chauffées à l'électricité, éloignées du bourg, dont la remise en état représente souvent une somme supérieure au prix d'achat. Elle indique que plusieurs biens sont revenus trois fois sur le marché en cinq ans. Elle décrit ensuite l'effet de l'arrivée récente de nouveaux résidents travaillant à distance pour des employeurs de la métropole. Ces ménages disposent de revenus sans rapport avec les revenus locaux et acquièrent les biens rénovés situés dans le bourg, ce qui a relevé les prix sur ce segment sans augmenter le nombre de logements disponibles. Elle observe que les jeunes ménages du territoire se trouvent de ce fait reportés vers les communes périphériques, alors même que le territoire dispose d'un parc vacant important. Elle mentionne les difficultés de recrutement rencontrées par l'hôpital local et par deux entreprises industrielles, qui lui signalent des candidatures retirées faute de logement, et indique avoir constitué à leur intention un petit parc locatif communautaire de neuf logements, entièrement occupé depuis sa mise en service. Elle aborde enfin, plus brièvement, des sujets d'organisation interne : le calendrier de renouvellement de son logiciel de suivi des demandes, les modalités de mise à disposition d'un agent par la commune-centre et la préparation du prochain rapport annuel. Elle précise qu'elle ne les considère pas comme déterminants au regard de ce qui précède. Interrogée sur les aides, elle répond que les dispositifs existent mais qu'ils supposent, pour être mobilisés, une capacité d'ingénierie dont les petites communes ne disposent pas, et qu'à ses yeux la première inégalité entre territoires se situe là.

Note administrative relative aux instruments financiers et fiscaux du logement

La présente note recense, à l'intention des services, les catégories d'instruments par lesquels la puissance publique intervient dans le champ du logement, et signale les effets que la littérature d'évaluation leur attribue. La première catégorie regroupe les aides personnelles versées aux occupants, qui réduisent la dépense supportée par le ménage et solvabilisent la demande. Leur effet sur le taux d'effort est direct et mesurable. Les travaux disponibles signalent toutefois qu'une fraction de ces aides se transmet aux loyers dans les marchés où l'offre ne peut s'ajuster à court terme, cette fraction étant estimée dans une fourchette large selon les méthodes retenues. La deuxième catégorie regroupe les concours à la production, prêts à conditions préférentielles, subventions à l'équilibre des opérations et garanties d'emprunt apportées par les collectivités. Ils agissent sur l'offre, avec un décalage correspondant au cycle de production, soit couramment trois à cinq années entre la décision et la livraison. La note signale que ce décalage rend ces instruments peu adaptés à une réponse conjoncturelle et qu'ils supposent une continuité de programmation. La troisième catégorie regroupe les dispositifs fiscaux d'incitation à l'investissement locatif privé, qui accordent un avantage en contrepartie d'un engagement de location à un loyer plafonné pendant une durée déterminée. La note relève deux limites récurrentes : l'avantage est consommé par l'investisseur dès l'engagement pris, alors que la contrepartie sociale s'éteint à l'échéance, et le zonage qui commande l'éligibilité s'ajuste moins vite que les marchés qu'il prétend décrire. La quatrième catégorie regroupe les instruments visant le parc existant, aides à la rénovation, dispositifs de lutte contre la vacance et taxation des logements vacants. La note observe que leur rendement dépend étroitement de la capacité d'ingénierie de la collectivité qui les porte, et que les territoires dont le parc ancien est dégradé sont fréquemment ceux dont les services techniques sont peu étoffés. La note conclut sur une recommandation de méthode. Les quatre catégories n'ayant ni le même délai d'effet, ni la même incidence sur les prix, ni le même destinataire final de l'avantage, leur comparaison suppose un cadre d'évaluation commun. Un tableau de suivi interne, établi sur un échantillon de sept départements et dépourvu de valeur statistique nationale, fait apparaître que la part de l'effort public consacrée au parc existant varierait de dix-huit à quarante et un pour cent selon les territoires, sans corrélation apparente avec le niveau de vacance qui y est constaté. Ces données sont produites à titre indicatif et n'ont pas fait l'objet d'une consolidation nationale.

Titres informatifs

Les titres de parties énoncent une thèse, « qui ne résume pas à elle seule la difficulté d'accès », « sur la hiérarchie desquelles le dossier n'est pas unanime », plutôt qu'un thème du type « Le constat » puis « Les remèdes ». Le jury doit pouvoir lire le raisonnement de la note dans le seul sommaire.

Dater une source et en tirer parti

Le taux d'effort provient d'une fiche de 2022 établie sur une enquête de 2013, et le corrigé le dit en I.A avant d'utiliser le chiffre. Il en retient la structure, la hiérarchie entre statuts et entre quartiles, et non le niveau. Utiliser une donnée sans son millésime quand la source le donne est une infidélité au dossier ; la refuser entièrement serait un appauvrissement.

Restituer le désaccord, pas le lisser

L'avis du Doc 6 porte une position minoritaire annexée, et le corrigé la restitue en II.D au même titre que l'avis majoritaire, sans arbitrer. Repérer le document qui en contredit un autre et exposer la contradiction rapporte davantage de points qu'une synthèse apaisée qui l'aurait effacée.

Ne pas conclure d'un point mensuel

Le corrigé mobilise les 387 944 autorisations sur douze mois et signale que les mises en chantier des mois récents sont des estimations révisées ensuite. Une hausse mensuelle de 3,3 % ne dit rien d'une tendance : le jury valorise le candidat qui distingue le niveau, l'évolution et la révision.

Mise en relation des documents

La carence d'ingénierie est établie par le Doc 8 puis confirmée par le Doc 7, et la recommandation de fluidité du Doc 4 est rapprochée de la programmation par bassin du Doc 6. Une synthèse vaut par les liens établis entre documents, jamais par leur juxtaposition dans l'ordre du dossier.

Hiérarchisation et documents secondaires

Le témoignage du Doc 7 est mobilisé en appui, et son développement sur le renouvellement du logiciel de suivi, la mise à disposition d'un agent et le rapport annuel est écarté, le document indiquant lui-même qu'il ne le juge pas déterminant. Savoir écarter l'accessoire est un critère de notation autant que savoir restituer l'essentiel.

Exhaustivité raisonnée et neutralité

Les huit documents sont mobilisés, aucune connaissance extérieure n'est introduite dans la note, et le conditionnel est réservé aux estimations que les documents présentent comme telles, taux de rotation, part de l'aide transmise aux prix. La commande demandait une note objective, sans recommandation : elle n'en contient aucune.

Ce qui distingue l'avis de la note

L'avis annonce sa thèse dans sa première phrase, il intègre l'objection adverse comme condition plutôt que de l'écarter, il propose trois actions datables et il reconnaît sa limite principale, la lenteur du dispositif retenu. La note, elle, ne contient aucun « à mon sens ». Confondre les deux registres est une faute que les rapports de jury relèvent régulièrement.